第一节 认识突发公共事件与应急管理
突发公共事件或由突发公共事件引发的公共危机，是应急管理的主要对象。正确地认识突发公共事件，是做好应急管理的基础性工作。
一、突发公共事件的概念与内涵
突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。国外往往习惯于用“危机”一词来代替“突发”，但本质所指基本相同。荷兰学者罗森塔尔（Rosenthal, 1989）将危机定义为，“就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件”。
从定义中可以看出，突发公共事件是一个特定的时间、空间内，以突然爆发为标志的事件。现实生活中，突发事件涉及范围非常广，从个人、家庭、单位、社会、国家、世界，到地球乃至于宇宙，都可以涉及到这一个概念。突发事件无时无刻不存在和无时无刻不在发生着。但是，并非所有的突发事件都是突发公共事件。只有那些真正威胁到公共安全的突发公共事件，才是政府应急管理的主体和主要对象，或者说，只有那些可能引发公共危机或者已经引发公共危机的突发事件，即突发公共事件，才是我们要关注的重点。
由于危机更能体现动态性、过程性的特点，针对危机的管理也就显得更具体、更科学。因此，在当代，学术界和政府越来越倾向于使用“危机”来代替“突发公共事件”，用“应急管理”来代替“危机管理”。本书中的应急管理，也从动态性、过程性、科学性方面体现出与危机管理基本一致的要求。
二、突发公共事件的特征
突发公共事件的对象事件主要包括两个层次：首先是常规性事件在量和程度上的异常表现，比如交通事故几乎每天都有，但如果造成数百人伤亡，或者数量虽少，但有特殊性人物或特殊性原因，就可以形成突发公共事件；其次也包括小概率事件的突然发生，例如大地震、海啸、瘟疫等。可以看出，突发公共事件与常规性事件的区别主要表现在时间上的突发性、程度上的严重性和影响上的广泛性方面。比如“3·1”昆明火车站暴力恐怖案。此案共造成31人死亡、141人受伤，社会影响极大；再如，“8·3”鲁甸地震。截至2014年8月8日15时，地震共造成617人死亡，112人失踪，3143人受伤，22.97万人紧急转移安置，人民生命财产损失极大。这两起都是典型的突发公共事件，从中观察可知，突发公共事件主要有以下几个特征：
（一）时间上高度随机
突发公共事件爆发时间往往高度随机。首先，自然突发公共事件随时随刻都有可能爆发。例如，地震、泥石流、瘟疫、传染性疾病，等等。即便像传染性疾病这样往往在春、冬季容易爆发的事件，但具体到哪一区域在哪一时刻会爆发则难以确定。其次，人为突发公共事件往往体现出高度计划的特点。比如，通常会选择在某些重大节日，或者是选择在某些重要场所，以期造成更大的影响和后果。例如，一些示威游行、非法集会、集体罢工、军事政变、恐怖袭击等，其时间、地点往往经过精心选择。这些经过精心选择的时间点，对于政府、公众来说，往往无法事先预见，因而民众对这类事件一般无法进行事先的心理准备。例如，印度孟买于2008年11月26日晚间到27日凌晨，至少有8处地点发生了恐怖袭击事件，导致超过300人伤亡。恐怖分子将袭击时间锁定2008年11月26日晚22时左右，这是喜欢夜生活的西方游客最集中在五星级饭店和知名酒吧的时间，因此，这一时间可谓是恐怖分子的“最佳战机”，让孟买根本没有反应的时间。时间上的高度随机性，正是突发公共事件最突出的特征，也是其可怕之处。
（二）影响上面广度深